汕頭市龍湖區殯葬事業發展“十三五”規劃
為全面深化殯葬改革，加快我區殯葬事業發展，根據國務院《殯葬管理條例》、《汕頭市殯葬管理條例》、《中共汕頭市委辦公室 汕頭市人民政府辦公室印發〈關于我市黨員干部帶頭推動殯葬改革的實施意見〉的通知》（汕市辦發電〔2015〕3號）、《廣東省民政廳關于印發〈廣東省殯葬事業發展“十三五”規劃〉的通知》（粵民發〔2016〕125號）和市政府辦公室《關于印發〈汕頭市殯葬事業發展“十三五”規劃〉的通知》（汕府辦〔2016〕92號）精神，制定本規劃。
一、發展環境
（一）發展基礎
“十二五”時期，在區委、區政府的正確領導和市民政局的支持指導下，全區各街道、鎮和各有關部門認真貫徹《廣東省殯葬事業發展“十二五”規劃》、《汕頭市殯葬管理工作“十二五”規劃》的部署和要求，全面落實殯葬管理目標責任，落實殯葬惠民便民政策，著力健全完善殯改工作長效管理機制，推進喪葬祭掃習俗改革，倡導綠色殯葬新風尚，完成年度殯葬管理各項任務，連續五年被市評為“殯葬管理工作先進單位”。
——殯葬改革制度建設得到加強。完善殯改管理制度，印發了《關于印發龍湖區實施免除城鄉居民殯葬基本服務費用的通知》，免除城鄉戶籍居民殯葬基本服務費用。出臺《龍湖區骨灰樹葬補貼領取辦法（試行）》，鼓勵和推廣骨灰樹葬等節地生態葬法，對未能申請到市樹葬補貼名額的樹葬對象，由區給予兜底補貼。區財政局、區民政局聯合出臺了免除城鄉居民殯葬基本服務費用實施意見、骨灰樹葬補貼領取辦法等系列政策文件；區殯改領導小組修訂完善了殯葬改革工作責任追究規定、目標管理辦法等政策規定，為法治殯葬的推進奠定了良好的制度基礎。
——殯葬綜合治理機制不斷健全。“十二五”期間，按照“黨委領導、政府負責、部門協作、社會參與”的工作機制，我區成立了殯葬改革領導小組；建立健全殯改信息聯絡員制度，全區118個村（居）均配置了1－2名殯改信息聯絡員，建立了一支135人的殯改信息聯絡員隊伍。完善年度殯改考核問責制度，從嚴管理黨員干部，落實“一票否決”和責任追究制度，區、街道（鎮）、村（居）三級層層簽訂責任書，把完成殯改責任制情況作為考核各級領導干部政績和各項評優創先活動的一項重要內容。“十二五”期間，全區累計（至2015年11月）死亡9678人，火化遺體9678具，火化率連年保持100%。
——殯葬基本公共服務保障體系逐步建立。建立健全《老年人健康卡》臺賬，做好遺體火化全程跟蹤服務，完善死亡戶口注銷辦理程序，理順《死亡醫學證明書（推斷書）》的簽發流程。把注重提升殯葬基本公共服務水平作為區政府加強和改善民生的重要工作內容。龍湖區率先在全省實施“普惠型”惠民殯葬政策，免除全區戶籍人口（不含政策性獲得喪葬費補助人員）的殯葬基本服務費用。至2015年11月底，全區累計支出火化基本服務費補助款約700萬元，切實減輕了群眾喪葬負擔。
——殯葬服務管理更加規范。深入開展“三規范一推行”專項整治活動，加強和規范殯葬服務機構的日常管理服務。開展全區殯葬服務價格監管和檢查。健全經營性公墓年度檢查制度，推行經營性公墓墓位租用合同、民辦殯儀服務機構服務合同示范文本。
——倡導喪葬祭掃新風新俗。宣傳《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革意見》等殯改法規，督促黨員干部模范帶頭文明節儉辦喪事、帶頭火葬和生態安葬、帶頭文明低碳祭掃、帶頭宣傳倡導殯葬改革。我區被評為“全國殯葬改革示范單位”。積極引導市民移風易俗，擯棄喪葬陋習，形成喪事簡辦新風。在“殯改宣傳月”期間，組織開展“厚養薄葬，文明辦喪事”、“骨灰撒大海”等主題活動。開展“清明樹新風”主題活動，引導安全文明祭掃。大力宣傳“綠色殯葬”、“法治殯葬”“惠民殯葬”“文明殯葬”和“美麗殯葬”五大殯葬新理念，倡導文明殯葬新風尚。
（二）面臨形勢
“十三五”時期是我區率先全面建成小康社會的決定性階段，也是深化殯葬改革的關鍵時期。全區殯葬事業發展面臨著新的機遇和挑戰：
從國家戰略看，“四個全面”戰略布局牽引全國上下在更高層面推進殯葬改革。全面深化改革，要求各級堅定不移地深化殯葬改革，讓政府和市場形成合力，加快殯葬事業科學發展。全面建成小康社會，要求各地實現殯葬基本公共服務均等化，切實保障人民群眾殯葬基本服務需求。全面依法治國，要求各部門不斷完善殯葬法規，依法加強殯葬管理。全面從嚴治黨，要求各級黨委政府加強組織領導，充分發揮黨員、干部帶頭推動殯葬改革的作用。
從群眾需求看，隨著經濟發展進入新常態，新型城鎮化建設、社會主義新農村建設和人口老齡化進程加快，殯葬服務需求呈現個性化、多樣化，對加強殯葬人才隊伍建設、轉變殯葬服務方式、擴大殯葬服務有效供給的要求更加迫切。特別是互聯網時代，群眾迫切需求政府提供便捷高效的殯葬公共服務，要求政府順應網絡時代發展新趨勢，加速互聯網與殯葬業務的深度融合，充分運用信息化手段提高殯葬服務效率和精準度。
從龍湖區本地看，新形勢下的創文強管，必然要求全面提升殯葬領域文明程度。全區人多地少矛盾十分突出，殯葬公共設施用地越來越緊張；處于加快發展、振興發展階段，殯葬基本公共服務資金投入亟需加強；受傳統潮汕喪俗影響，殯葬改革的阻力和干擾短期內難以消除；城鄉二元結構明顯，殯葬公共服務城鄉區域發展不平衡矛盾依然突出；部門協同監管機制尚需進一步完善，基層殯葬執法力量較為薄弱，執法難度增加。綜上判斷，我區殯葬事業發展面臨重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾、風險隱患增多的挑戰。必須深刻把握殯葬事業發展環境和條件的深刻變化，增強憂患意識、責任意識，尊重規律和區情，堅定殯葬改革方向不動搖，堅持節地生態安葬的主攻方向，努力開拓殯葬事業發展新境界。
二、指導思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，以全面深化改革為統領，以中央兩辦《意見》、省、市《實施意見》為引領，全面貫徹“五大發展理念”，堅持殯葬改革方針，堅持殯葬基本服務公益性方向，推進殯葬管理、殯葬服務、殯葬改革協同共進，倡導移風易俗，樹立文明節儉喪葬新風，促進社會文明進步，服務汕頭文明創建，推動我區全面建成小康社會。
三、基本原則
（一）以人為本。把維護好、發展好人民群眾殯葬基本權益作為推進殯葬事業發展的目標內容，不斷完善殯葬基本公共服務供給體系、保障體系和監督體系，增進人民群眾殯葬基本權益，維護社會公平正義。
（二）全面改革。以全面深化改革為動力，堅持殯、葬、祭三位一體，主動探索互聯網+和潮汕優秀文化的獨特作用，建立起既適應我區經濟社會發展現狀和人文特點，又符合時代發展要求的殯葬改革、管理和服務機制。
（三）分類指導。鞏固擴大殯葬改革先進街鎮工作成果，以創建基層先進示范單位為抓手，推動殯葬事業換擋升級；加強對殯葬改革后進地區的扶持、指導和督促力度。深化涉農地區殯葬改革，統籌推進城鎮與農村殯葬改革協調發展，實現全區殯葬事業整體提升。
（四）強化問責。以考核為抓手，堅持督查巡查，對發現的突出問題，向相關街道辦事處、鎮人民政府或責任單位發出督辦函，限期責令整改。認真落實殯葬管理目標責任制，對工作不力造成目標責任不落實的，予以嚴肅問責。
四、發展目標
圍繞“殯葬改革換檔升級，全區整體提升”的主線；堅持遺體火化與骨灰安放并重、喪事簡辦與祭掃簡約并舉；補齊“基層殯葬管理、殯葬設施建設、基本服務提升”三大短板；大力倡導“綠色殯葬”、“法治殯葬”、“惠民殯葬”、“文明殯葬”和“美麗殯葬”五大殯葬新理念。到2020年，全區遺體火化率保持100％，節地生態安葬全面推廣，低碳文明祭掃新風尚全面形成；覆蓋全區城鄉居民的殯葬基本公共服務體系逐步健全，實現設施布局優化、服務環境優美、保障水平優質，殯葬服務公眾滿意度顯著提高。
——保持火化率100％。采取切實措施，做到“火化率不能掉下來，新墳不能冒出來”。
——優化骨灰存放設施資源配置。兼顧不同宗教信仰、民族等具體人群的需要，健全覆蓋全區城鄉的節地生態安葬公共服務網絡。優化、挖掘公益性骨灰樓寄存能力，滿足群眾需求。
——不斷完善惠民殯葬政策。全面落實殯葬基本服務免費政策，落實開發墓地（墳地）補助、骨灰樹葬補貼等惠民措施，依法加強遺體火化和骨灰存放管理。
——深入貫徹黨員干部帶頭推動殯葬改革意見。鼓勵和推廣骨灰樹葬等節地生態葬法，廣泛宣傳，大力倡導“綠色殯葬”、“法治殯葬”、“惠民殯葬”、“文明殯葬”和“美麗殯葬”五大殯葬新理念，引導群眾自覺參與殯葬改革。要大力倡導喪事簡辦、骨灰撒海、鮮花祭拜、文明祭祀等新風尚。
——實現殯葬基本公共服務均等化，服務保障水平居全市前列，公眾滿意度達到90%以上。
——推動殯葬設施建設。加快村中墳的清理步伐，提高已清理墓地的開發利用。
——建立健全殯葬領域標準體系，對全區殯葬服務領域實行全員登記備案制度，探索服務等級和資質認定制度，基本實現殯葬服務標準化、殯葬監管規范化。
——全區殯葬從業人員持證上崗，80%以上的殯葬從業人員參與殯葬行業年度培訓。
五、主要任務
“十三五”期間，將主要著力鞏固提高火葬成果、推行節地生態安葬、殯葬基本公共服務、殯葬重點領域管理、殯葬改革創新五方面的工作；同時，為發揮示范帶動作用，推動規劃任務措施落地，對接省、市“十三五規劃”的重點工程，我區以“一托一”的方式，規劃組織實施四個項目載體（見專欄）。
（一）鞏固提高火葬成果
1．鞏固火化率。按照“火化率不掉下來，新墳不冒出來”的要求，健全基層殯葬信息員制度，加強基層殯葬管理，定期組織督查活動，確保鞏固遺體百分之百實行火化，整體提高殯葬改革成果。
2．加強骨灰安葬管理。嚴格執行骨灰安放管理，規范骨灰處理行為，防止骨灰跑冒滴漏。嚴格山林地責任制管理，強力推進占地毀林建墳專項整治，加大對骨灰裝棺土葬、骨灰擇地造墳亂埋亂葬現象的治理力度，節約殯葬用地，保護生態環境。
3．加強喪事活動監督管理。規范殯葬管理，嚴格執行遺體接運規定，推廣在殯儀館或殯儀服務站集中辦理喪事活動，依法處理違規接運遺體行為。
專欄一：農村殯葬改革示范工程
結合推進新型城鎮化、社會主義新農村建設，充分發揮基層黨組織、村（居）委會和農村老年人協會的作用，從殯、葬、祭等方面綜合引導群眾積極參與殯葬改革，培育一批殯葬改革示范鎮街（村居），為全面深化農村殯葬改革探索路徑、積累經驗。
（二）推行節地生態安葬
1．加快推進節地生態安葬建設。兼顧不同宗教信仰、民族等具體人群的需要，優化公益性骨灰樓堂骨灰存放能力，優先發展公益性骨灰樓堂，配套實行樹葬、花葬、草坪葬、壁葬等節地生態葬法，從供給側滿足群眾喪葬需求。適度增設殯儀服務站、服務網點搭建殯儀服務網絡平臺，方便并規范群眾治喪。
2．建立節地生態安葬獎勵制度。完善殯葬改革激勵引導機制，加大資金保障力度，貫徹實施骨灰樹葬補助辦法，并逐步提高獎勵標準。發揮精神褒獎作用，為骨灰實行樹葬、海葬者的家庭頒發紀念證書或紀念獎章，鼓勵移風易俗、節約用地。
3．樹立文明節儉殯葬新風尚。以創建文明城市為契機，進一步倡導文明辦喪，移風易俗。充分發揮黨員、干部帶頭推動殯葬改革作用，加強殯葬改革宣傳。加大喪俗改革力度，持續深入宣傳厚養薄葬、節地生態、綠色環保的政府主導、社會參與的殯葬理念。推廣使用“汕頭市追思網”網絡祭祀平臺，積極探索公祭形式，樹立低碳祭掃新風尚。切實做好清明等重大節日期間群眾集中祭掃安全保障和服務工作。
專欄二：節地生態安葬精品工程
引導各地開展節地生態安葬工程建設，整合安葬設施資源，建設一批高質量、精品化的節地生態安葬設施和紀念設施，提供樹葬、花葬、草坪葬、壁葬、寄存等節地生態安葬服務，滿足群眾多元化節地生態安葬需求，把龍湖區打造成為生態文明宣傳基地和生命文化教育基地，發揮慎終追遠和人文紀念作用。
（三）強化殯葬基本公共服務
1．完善殯葬基本服務免費政策。按照保基本、可持續、廣覆蓋的原則，在全面實施城鄉居民7項殯葬基本公共服務由政府免費提供政策的基礎上，逐步提高免費服務標準，擴大免費對象范圍，適度增加免費項目。建立與其他社會保障制度相銜接、與本地經濟社會發展和物價上漲水平相協調的標準調整機制。
2．完善殯葬基礎設施建設。按照科學規劃、合理布局、適應形勢、滿足需求的原則，在原有殯葬設施的基礎上，按照市“十三五”規劃對殯葬基礎設施數量、規模、布局以及設備配置進行總體規劃，完成殯葬設施建設任務。
3．推動殯葬服務專業化。貫徹落實殯葬服務行業標準、技術規范，全面推進服務滿意度評價、服務回訪制度，提高殯葬基本公共服務水平。加強殯葬職業道德教育和技能培訓，加快推進殯葬服務領域社會工作服務，積極發揮社會工作專業人才的專業作用。
專欄三：殯儀服務創新工程
選擇基礎條件較好的殯儀服務作為示范點，圍繞標準化、園林化和人文化的功能定位，按照綠色低碳、節能環保、便民利民的發展方向進行建設改造，使殯儀服務設施管理更加科學化、精細化，殯葬改革宣傳氛圍更加濃郁，設施更具人性化，設備實現節能減排，服務更加充滿人本和文化特色，成為殯葬改革宣傳陣地、生命文化教育基地。
（四）強化殯葬重點領域監管
1．推動殯葬行業建設規范化。深入推進人口死亡醫學證明和信息登記管理工作，規范殯葬服務單位業務檔案管理。圍繞殯葬管理服務重要領域、重點崗位和關鍵環節，制定和完善殯葬事業單位風險隱患防控管理流程，建立健全長效機制。加強安全管理，落實安全責任。
2．推動殯葬服務市場透明化。區分殯葬基本服務和延伸服務，完善和嚴格執行殯葬服務價格政策，實行價格公示制度，建立健全殯葬基本服務財政投入與價格調整相協調機制。積極引導社會力量參與提供殯葬延伸服務，增強多層次供給能力。加強對殯葬服務單位事前監管，明確企業工商登記和民辦非企業登記兩種市場主體準入門檻。加強殯葬標準化工作，依據標準開展事中事后監管。規范民辦殯儀服務機構管理，推行殯葬服務合同示范文本，加強行業自律。加強對殯葬用品市場的監管，加強殯葬中介管理，規范代理服務行為，維護行業秩序。
（五）推進殯葬改革創新
1．大力推進殯葬理論研究和文化建設。加強殯葬理論研究，探索殯葬改革方向路徑、殯葬管理方式、殯葬基本公共服務供給、殯葬文化和殯葬禮儀傳承發展。立足于潮人之都，加強與粵港澳臺以及國內殯葬先進地區的殯葬交流與合作，加強殯葬服務禮儀文化建設。
2．大力推進殯葬管理信息化和標準化建設。加快推進殯葬管理信息化建設。建立部門之間人口死亡信息交換、共享機制。推動“互聯網+殯葬”健康發展，發揮互聯網、大數據在殯葬改革宣傳、殯葬行政監督、殯葬服務、祭掃追思方面的作用。鼓勵殯葬服務機構面向群眾個性化需求，利用互聯網技術提升殯葬服務效率和精準度。加快推進殯葬領域標準化建設，加強殯葬管理、殯葬服務等標準研究、制定和宣傳貫徹，充分發揮標準化工作的技術支撐作用。
專欄四：殯葬信息化和標準化建設工程
加強對殯葬服務場所視頻監控系統設備安裝和使用的管理。探索“互聯網+”在殯葬改革宣傳、殯葬管理、殯葬服務、祭掃追思等方面的運用。積極推進殯葬領域標準化試點示范工作，引導殯葬管理服務向標準化方向發展。
六、保障措施
（一）加強組織領導，健全體制機制。各街道（鎮）要繼續高度重視殯葬工作，切實加強對殯葬改革的組織領導，要建立健全“黨委領導、政府負責、部門協作、社會參與”的工作機制和以各級殯葬改革領導小組為平臺的協調機制。嚴格履行“黨政同責、一崗雙責、失職追責”，切實完成殯葬事業發展目標任務。宣傳、文明辦等部門要做好社會面宣傳引導工作。發改、公安、民政、財政、人社、規劃、國土資源、工商、農業、經信等部門要各司其職、密切配合，加強基本殯葬公共服務供給，完善惠民殯葬政策措施，加強綜合治理，規范殯葬服務市場秩序。工會、共青團、婦聯等人民團體和基層黨組織、村（居）委會以及相關社會組織要充分發揮作用，廣泛動員群眾積極參與殯葬改革。
（二）堅持統籌配套，實施系統改革。圍繞人民群眾對殯葬改革的新期待、新訴求，統籌相關聯、相匹配與有機銜接的國家、社會、市場等要素，把加強殯葬改革頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進殯葬改革和重點突破殯葬體制機制相促進，推動殯葬綜合配套改革。探索引導社會資本從事除遺體接運、存放、火化以外的其他殯儀服務。
（三）加強綜合監管，落實執法責任。各街道（鎮）要強化殯葬管理目標責任制考核，對推進殯改不力、火化率下降、亂埋亂葬現象嚴重的地方進行問責。鎮人民政府（街道辦事處）應履行屬地管理主體責任，認真做好轄區內的殯葬管理工作，應當從源頭上加強對遺體或骨灰去向的跟蹤監督及規范管理；并采取獎補措施，加大對轄區的村（居）民委員會推進殯葬改革，樹立文明殯葬的監督力度，嚴防死守，確保轄區無非法建墳或修墳、擴墳行為，有效遏制并消除殯葬陋俗，大力倡導移風易俗。要建立健全多部門參與的殯葬執法綜合監管體系。價格主管部門要加強對殯葬服務機構的價格管理，依法查處違反價格管理規定行為。民族宗教事務部門要依法做好少數民族人員和宗教場所的殯葬管理工作。公安機關要加強人口管理，依法查處違反治安管理規定的喪事活動。民政部門要依法查處遺體違規土葬行為，區殯葬管理監察執法機構應協助有關部門和當地街道（鎮），按有關規定對違反殯葬管理的行為進行查處。國土資源部門要制止和依法查處非法占用土地、耕地建墳等行為，保護土地資源。農業部門要制止和依法查處毀林、亂占林地、破壞森林植被建墳和違規修建歷史舊墳行為。環保部門要依法對殯葬服務場所實施監管，確保所有場所污染物達標排放。衛生計生部門要督促醫療機構加強對太平間遺體管理。工商行政管理部門要會同民政等部門依法查處非法銷售喪葬用品等行為。紀檢監察機關依紀依法嚴肅查處黨員、干部及其直系親屬未執行殯葬規定、干擾殯葬改革、搞封建迷信活動、利用喪事借機收斂錢財行為。人民法院要簡化殯葬強制執行移送程序，建立殯葬案件“裁執分離”機制，對違法違規殯葬行為依法強制執行。
（四）加大政策扶持，提高保障水平。各級要建立和完善公共財政保障機制，將殯葬事業經費納入財政預算；財政部門要按規定落實基本殯葬公共服務經費；民政部門會同有關職能部門進一步開展殯葬職業技能培訓，推進殯葬行業人才隊伍建設。各地要積極改善殯葬從業人員工作條件，加強勞動保護和職業防護。建立健全殯葬特殊行業津貼補貼和走訪慰問制度，完善殯葬職工工資福利待遇政策并建立正常增長機制，使工資收入增長與當地經濟發展相匹配。
（五）完善制度體系，推進殯葬法治建設。用法治思維和理念推動政策創制，完善殯葬管理法規制度體系，依法實施殯葬管理。結合推行權責清單制度，明確各有關部門在殯葬管理方面權力的法律依據、實施主體、職責權限、管理流程和監督方式等，規范殯葬行政執法程序，建立部門聯合執法機制。深化行政審批制度改革，依法進一步簡化、規范殯葬行政審批項目的辦事程序，加強事中、事后監管。加強殯葬管理法治教育培訓和政策法規宣傳。
（六）創新宣傳方式，營造良好環境。各級各有關部門要加強宣傳引導，聚焦清明、冬至關鍵時期，重點宣傳綠色殯葬、法治殯葬、惠民殯葬成果，引領廣大群眾支持、參與、推進殯葬改革。聚焦黨員干部這一關鍵少數，宣傳黨員干部在推動殯葬改革方面的先進典型，以黨風、政風帶動民風。聚焦殯儀服務場所這一關鍵領域，宣傳展示殯儀服務行業形象，引導文明節儉殯葬消費模式，鼓勵并推廣公祭，推動移風易俗。聚焦基層組織這一關鍵群團，要注意發揮社會組織、群眾自治組織和“紅白理事會”的組織作用，進一步規范和約束群眾喪事行為，弘揚殯葬新風，努力營造有利于殯葬改革的良好社會氛圍。
